Die Verwaltung von bundeseigenen Grundstücken * Einfachgesetzliche Bindungen * Verfassungsrechtliche Bindungen * Europarechtliche Bindungen * Der Verkauf von bundeseigenen Grundstücken * Mauer- und Grenzgrundstücke * Sonstige Liegenschaften

Die Verwaltung bundeseigener Grundstücke

Einfachgesetzliche Bindungen [nach oben]
Die Verwaltung bundeseigener Grundstücke ist eine fiskalische Tätigkeit. Zu dieser Tätigkeit gehört neben der reinen Bewirtschaftung der Flächen auch deren Verpachtung an Dritte. Der Staat unterliegt dabei wie jede andere Rechtsperson den Vorschriften des öffentlichen Rechts. Vorschriften, die den Umgang mit ökologisch wertvollen Flächen im Eigentum des Bundes regeln, existieren nicht. § 3 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG besagt lediglich, daß andere Behörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege unterstützen müssen. Zu den Zielen des Naturschutzes gehört gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG auch die Erhaltung der biologischen Vielfalt. Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG verpflichtet die Fiskalverwaltung des Bundes zu einem naturschutzfreundlichen Verhalten (Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 3, Rn. 18 f.). Inhalt und Reichweite dieser Verpflichtung sind relativ schwer greifbar. Immerhin wird man annehmen müssen, daß durch die Verwaltung bundeseigener Grundstücke Vorhaben der Naturschutzbehörden, z.B. die Ausweisung von Schutzgebieten oder die Durchführung von Naturschutzmaßnahmen nicht wesentlich behindert oder erschwert werden darf.

Die gleiche Rechtsfolge für die Verwaltungstätigkeit bundeseigener Grundstücke läßt sich auch aus der Biodiversitätskonvention herleiten, die die Bundesrepublik Deutschland als Bundesgesetz ratifiziert hat (BGBl. II, 1993, S. 1741 ff.). Nach Art. 8 Buchst. a der Konvention verpflichtet sich die Bundesrepublik Deutschland, soweit wie möglich und sofern angebracht, ein System von Schutzgebieten zur Erhaltung der biologischen Vielfalt einzurichten. Diese Verpflichtung trifft selbstredend auch die bundeseigene Verwaltung.

Schließlich haben auch einige Bundesländer Vorschriften über den Umgang mit ökologisch wertvollen Grundstücken im Eigentum des Staates erlassen. Nach § 1 Abs. 4 BbgNatSchG sollen ökologisch besonders wertvolle Flächen im Eigentum des Staates Naturschutzzwecken dienen. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG dienen solche Flächen sogar vorrangig dem Naturschutz. An diese Verpflichtung sind auch die Bundesbehörden gebunden. Dies ergibt sich z.T. unmittelbar aus dem Gesetz (z.B. § 3 a Abs. 1 Satz 1 NatSchG S-H), im übrigen folgt dies aus dem allgemeinen Grundsatz, daß auch Bundesbehörden im Rahmen ihrer Tätigkeit an Landesrecht gebunden sind (Bundesverwaltungsgericht, Bd. 29, S. 52).

Erfüllt der Bund auf seinen eigenen Flächen zugleich eine hoheitliche Tätigkeit, z.B. Aufgaben der Landesverteidigung, ist im Einzelfall abzuwägen, welchen Belangen der Vorrang einzuräumen ist (BVerwG, aaO).

Verfassungsrechtliche Bindungen [nach oben]

Über die einfachgesetzlichen Bindungen hinaus sind die Behörden bei der Verwaltung der bundeseigenen Liegenschaften unmittelbar an das Grundgesetz, namentlich an Art. 20 a GG gebunden. Organe der Exekutive müssen nämlich bei ihrer gesamten Tätigkeit die Verfassung beachten (Herzog, in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 24).

Art. 20 a GG ist ein hochrangiges Verfassungsprinzip, das auf der gleichen Stufe wie die Prinzipien des Rechtsstaates, der Demokratie oder des Sozialstaates steht (Gemeinsame Verfassungskommission, BT-Drs 12/6000, S. 65). Nach Art. 20 a GG sind die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen zu schützen. Schutzobjekt des Art. 20 a GG sind die vernetzten Abläufe in der Biosphäre, einschließlich aller in ihr vorkommenden Lebewesen. Die biologische Vielfalt ist für das Überleben des Menschen nicht nur deshalb wichtig, weil nicht ausgeschlossen werden kann, daß bei einer wesentlich reduzierten Artenvielfalt der Naturhaushalt insgesamt als Lebensgrundlage des Menschen in Gefahr ist. Bedeutsam ist darüber hinaus, daß die Vielfalt an Tieren, Pflanzen und Lebensräumen auch für die Erholung des Menschen gerade in der modernen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft eine unersetzliche Rolle spielt.

Der Schutz der Artenvielfalt ist demnach bei der Bewirtschaftung und Verpachtung bundeseigener Liegenschaften zu berücksichtigen, d.h. auf den Artenschutz ist je nach den Umständen Rücksicht zu nehmen. Im Konfliktfall ist zu beachten, daß widerstreitende Verfassungsprinzipien optimiert werden müssen, d.h. es ist zu prüfen, ob das dem Naturschutz gegenläufige Ziel nicht auch auf andere Weise, insbesondere an einem anderen Standort, verwirklicht werden kann. Soweit keine gegenläufigen Verfassungsziele mit der Verwaltung bundeseigener Grundstücke verfolgt werden, müssen ökologisch besonders wertvolle Flächen vorrangig Naturschutzzwecken zur Verfügung gestellt werden.

Europarechtliche Bindungen [nach oben]

Europarechtliche Vorgaben lassen sich in erster Linie aus der EG-Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie ableiten. Mit diesen Richtlinien hat sich die Bundesrepublik Deutschland per Ministerratsbeschluß verpflichtet, an dem Aufbau eines europaweiten Schutzgebietsnetzes (Natura 2000) mitzuwirken. Der Gesetzgeber hat die Auswahl gemeinschaftlicher Schutzgebiete in § 19 b Abs. 1 Satz 1 BNatSchG allein den Bundesländern übertragen. Dies heißt jedoch nicht, daß die Bundesländer nicht auch Gebiete vorschlagen können und ggf. müssen, in denen bundeseigene Flächen liegen. Mit anderen Worten: Bundeseigene Liegenschaften dürfen von der Benennung als EG-Schutzgebiet nicht verschont bleiben, wenn sie naturschutzfachlich geeignet sind.

Bundeseigene Liegenschaften müssen sogar – ebenso wie sonstige staatliche und kommunale Liegenschaften – vorrangig in das Schutzgebietsnetz Natura 2000 eingebracht werden. Denn die Ausweisung von EG-Schutzgebieten ist in den meisten Fällen mit Nutzungsbeschränkungen für die Grundstückseigentümer verbunden. Nutzungsbeschränkungen des Grundeigentums sind als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG indes nur verfassungsmäßig, wenn sie verhältnismäßig, namentlich erforderlich sind (Bundesverfassungsgericht, Bd. 70, S. 286 f.). Stehen für das Schutzgebietsnetz genügend gleichwertige staatseigene Flächen zur Verfügung dürfte die Einschränkung des Eigentumsrechts von privaten Grundeigentümern in der Regel verfassungswidrig sein.

Der Verkauf von bundeseigenen Grundstücken [nach oben]

Der Verkauf von Mauer- und Grenzgrundstücken [nach oben]

Der Verkauf von bundeseigenen Mauer- und Grenzgrundstücken ist in einem eigenen Bundesgesetz geregelt worden. Zunächst haben ehemalige Eigentümer und deren Rechtsnachfolger einen Rechtsanspruch auf Erwerb dieser Grundstücke, wenn sie der Bund nicht für dringende eigene öffentliche Zwecke verwenden oder im öffentlichen Interesse an Dritte veräußern will. Eine Veräußerung an andere Personen als die oben genannten Berechtigten ist folglich nur im öffentlichen Interesse möglich.

Aus den Erlösen des Verkaufs wird ein Fonds gebildet, der der Förderung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Zwecke in den neuen Bundesländern dient.

Es stellt sich zunächst die Frage, ob dieses Gesetz nicht verfassungswidrig ist, weil es den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a GG) überhaupt nicht berücksichtigt. Durch die Einrichtung des beschriebenen Fonds entsteht ein faktischer Zwang zum Verkauf der bundeseigenen Grundstücke, so daß die Gefahr besteht, daß die Belange des Naturschutzes hintangestellt werden. Man kann dieses Gesetz meines Erachtens vor der Verfassungswidrigkeit nur retten, wenn man es verfassungskonform auslegt und anwendet. Insbesondere drängt es sich auf, den unbestimmten Rechtsbegriff des „dringenden öffentlichen Interesses" in § 2 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes im Lichte des Art. 20 a GG auszulegen. Der Schutz der biologischen Vielfalt ist demnach in den Fällen als dringendes öffentliches Interesse zu werten, in denen ökologisch wertvolle Flächen zur Disposition stehen. Insbesondere dürfte ein Verkauf von bundeseigenen Grundstücken innerhalb von bestehenden Schutzgebieten nicht mit Art. 20 a GG vereinbar sein.

Die Veräußerung sonstiger bundeseigener Grundstücke [nach oben]

Bei der Veräußerung sonstiger Liegenschaften ist der Bund gesetzlich und verfassungsrechtlich in ähnlicher Weise gebunden wie bei der bloßen Verwaltung seiner Grundstücke. Problematisch ist insbesondere der Verkauf von Grundstücken, die innerhalb von bestehenden oder geplanten Schutzgebieten (z.B. gemeldete FFH-Gebiete) liegen. Denn mit dem Übergang des Eigentums auf Private geht die Gefahr einher, daß die betreffenden Grundstücke intensiver und damit zu Lasten des Naturschutzes genutzt werden. Einem Verkauf von ökologisch wertvollen Flächen, insbesondere innerhalb von Schutzgebieten, kann auch der Grundsatz der Bundestreue entgegenstehen. Die Bundestreue ist ein aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitetes Prinzip, daß Bund und Länder zu gegenseitiger Rücksichtnahme bei ihrer staatlichen Tätigkeit verpflichtet. Dazu gehört auch das Verbot, ein Recht auszuüben, wenn überwiegende Belange des anderen Beteiligten entgegenstehen (Bauer, in: Dreier, GG, Art. 20 (Bundesstaat), Rn. 31). So kann der Verkauf einer Bundesliegenschaft dem Vorhaben eines Landes zuwiderlaufen, ein zusammenhängendes Gebiet zur Erhaltung der biologischen Vielfalt wirksam zu schützen, insbesondere dann, wenn es sich um Flächen in den Kernzonen von Schutzgebieten handelt.

Rechtsanwalt Dr. Bernd Söhnlein (Bundesfachausschuß Umweltrecht des Naturschutzbundes Deutschland e.V.)