Ergebnisse eines Seminars vom 23.06. bis 24.06.1999
Warum ist die Novelle des BNatSchG erforderlich? * Novellierung der Eingriffsregelung * Neufassung der Landwirtschaftsklausel * Gute fachliche Praxis einer naturverträglichen Landnutzung * Nationalparkparagraph * Verbandsklage
Gegenwärtig konkurrieren verschiedene Forderungen und Vorschläge der Bundestagsparteien, der Bundesländer und der Naturschutzverbände. Ziel des Seminars war es, über den aktuellen Stand der Diskussion zu informieren, die verschiedenen Standpunkte und Novellierungsansätze gegenüber zu stellen und auf dieser Grundlage eine Synopse zu erarbeiten.
Warum ist die Novelle des BNatSchG erforderlich? [nach oben]
Die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes ist zum einen aus naturschutzfachlichen zum zweiten aus staats- und verfassungsrechtlichen Gründen notwendig.
Naturschutzfachliche Argumente:
- In den vergangenen Jahren wandelten sich die Zielsetzungen des Naturschutzes. Der Dynamik- und Prozessschutz sowie ‚wise use’ – Ansätze ergänzten die bisherigen Aufgabenfelder des Arten- und Biotopschutzes.
- Für die Landschaftsplanung sind bundeseinheitliche Maßstäbe erforderlich.
- Es fehlen bundeseinheitliche Regelungen für herausragende Naturschutzprojekte, die nationale Bedeutung besitzen.
- Eine Reihe von Problemfällen im Bereich Eingriffsregelung (sog. Huckepack-Verfahren, Landwirtschaftsklausel, Rechtskonsequenzen von Eingriffen und Zulässigkeitsprüfung, Verhältnis Eingriffsregelung und Baurecht, fehlende bundesrechtliche Regelung der Ersatzleistungen) bedarf der Lösung.
- Die Frage der Ausgleichszahlungen für landwirtschaftliche Bewirtschaftungsauflagen, die über die gute fachliche Praxis hinausgehen, muss geregelt werden.
- Die aus dem §14 BNatschG (Nationalpark) erwachsenden Konflikte (z.B. Urteil des OVG Lüneburg zum Nationalpark Elbtalaue) erfordern die Neuformulierung des Nationalpark-Paragraphen.
- Der § 29 BNatSchG (Verbandsklage) sieht bislang lediglich Mitwirkungsrechte der Verbände vor. Die länderspezifische Regelungen weisen zum Teil erhebliche Unterschiede auf. Eine Vereinheitlichung der Regelungen auf Bundesebene ist notwendig.
- Vorschriften zum Abwägungsverfahren in § 9 Umweltgesetzbuch (KomE) fehlen.
Staats- und verfassungsrechtliche Gründe:
- Notwendigkeit zur Berücksichtigung der rahmenrechtlichen Restriktionen des Bundesgesetzgebers als Folge der Grundgesetzänderung von 1994 (substantieller Gestaltungsspielraum für die Länder).
- Übernahme der Zielbestimmungen des Artikels 20 a GG.
- Vollständige Umsetzung der FFH- und der EU-Vogelschutz-Richtlinie im nationalen Recht.
Schwerpunkte des Seminars bildeten die Themen Eingriffsregelung, Landwirtschaftsklausel und gute fachliche Praxis, Nationalparke sowie Verbandsklage. Zur Synopsenfindung wurden das BNatschG in der derzeitigen Fassung, der Entwurf des Landes Schleswig-Holstein und der Kommissionsentwurf zum Umweltgesetzbuch (KomE) verglichen.
Novellierung der Eingriffsregelung [nach oben]
Unstreitig hat die Eingriffsregelung trotz nicht unbeachtlicher Teilerfolge im wesentlichen nicht die in sie gesetzten Erwartungen erfüllt, da einerseits der Landverbrauch weiter voranschreitet und andererseits die Eingriffsregelung zu undifferenziert ist.
Der erarbeitete Vorschlag lehnt sich stark an den Entwurf der bereits unter der vorherigen Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenkommission (UGB-KomE) an:
(1) Eingriffe in Natur und Landschaft sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, Oberflächengewässern oder Änderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwassers, durch die die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden können.
(2) Als Eingriff gilt auch die Errichtung von baulichen Anlagen und Leitungen in Meeresgewässern.
Vermeidung
Der Verursacher eines Eingriffs ist zu verpflichten, vermeidbare Beeinträchtigungen zu unterlassen. Beeinträchtigungen sind auch vermeidbar, wenn das mit dem Eingriff verfolgte Ziel auf andere zumutbare, die Natur und Landschaft schonendere Weise, insbesondere an einem anderen Standort, erreicht werden kann.
Zulässigkeit von Eingriffen
(1) Ein Eingriff, der nicht vermieden werden kann, darf nur zugelassen werden, wenn im Einzelfall andere Belange denen des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Range vorgehen.
(2) Wenn als Folge des Eingriffs Biotope zerstört werden, die wegen ihrer Art, Ausgestaltung oder Funktion nicht oder nur mit erheblichen tatsächlichen oder prognostizierten Schwierigkeiten an anderer Stelle gleichwertig wiederhergestellt werden können, kann der Eingriff nur zugelassen werden, wenn ihn besonders wichtige, überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit erfordern.
(3) Würden infolge des Eingriffs Biotope zerstört, die für Tiere und Pflanzen der streng geschützten Arten unersetzbar sind, kann der Eingriff nur zugelassen werden, wenn überragend wichtige Gründe des Allgemeinwohls ihn erfordern. Dabei dürfen nur Belange gem. § Y Abs. 2 [s. FFH-Vorschlag] berücksichtigt werden.
Kompensation von Eingriffen
(1) Ist ein Eingriff nach § X zulässig, so ist der Verursacher verpflichtet, die Beeinträchtigung innerhalb einer angemessenen Frist durch Maßnahmen des Naturschutzgesetzes und der Landschaftspflege auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen). Auszugleichen sind auch Beeinträchtigungen durch Immissionen in der Umgebung der Eingriffsfläche. Ausgeglichen sind die Beeinträchtigungen, wenn bei Beendigung oder in angemessener Frist nach Beendigung des Eingriffs keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes zurückbleiben und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiedergestellt oder landschaftsgerecht neu gestaltet ist.
(2) Ist bei einem zulässigen Eingriff ein Ausgleich nach Abs. 1 nicht möglich, ist der Verursacher verpflichtet, die durch den Eingriff beeinträchtigten Funktionen oder Werte des Naturhaushaltes an anderer Stelle im vom Eingriff betroffenen Naturraum zu ersetzen (Ersatzmaßnahmen).
(3) Die Länder bestimmen, dass der Verursacher, soweit die Durchführung von Ersatzmaßnahmen nach Absatz 2 nicht möglich ist, für die verbleibenden erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen eine Zahlung in Geld zu leisten hat (Ersatzzahlung). Der Erlös steht den Ländern zu, die das Aufkommen zweckgebunden für die Finanzierung von Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege verwenden.
Neufassung der Landwirtschaftsklausel bzw. Regelungen zur guten fachlichen Praxis [nach oben]
Es wurde vorgeschlagen, die Landnutzungsklausel bestehen zu lassen, da die Landnutzung aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verwaltungspraktikabilität nicht auf eine Freistellung vom Eingriffstatbestand verzichten kann. Sie darf jedoch nicht länger einen Freibrief darstellen für Eingriffe nahezu jeglicher Art in den Naturhaushalt. Es bedarf daher der Definition einer Form von naturschonender/ordnungsgemäßer Land-, Forst und Fischereiwirtschaft, unter deren Bedingungen diese Formen der Landnutzung keinen Eingriff in Natur und Landschaft darstellen. Zudem bezweifelten die Teilnehmer, dass die Streichung der Landnutzungsklauseln politisch durchsetzbar wäre.
Es erschien aber notwendig, stärker als bisher auf die Vereinbarkeit der Landnutzung mit den Grundsätzen und Ziele des Naturschutzes hinzuweisen sowie an die Regeln der guten fachlichen Praxis anzuknüpfen.
Für die Neufassung der Landwirtschaftsklausel wurden die nachfolgenden Formulierungen vorgeschlagen:
(2) Nicht als Eingriff gilt die Wiederaufnahme einer land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, die aufgrund öffentlich-rechtlicher vertraglicher Wirtschaftsbeschränkungen oder Teilnahme an einer Maßnahme zeitweise eingeschränkt oder aufgegeben worden war. Dies gilt auch für die denkmalgerechte Wiederherstellung historischer Garten- und Parkanlagen, wenn sie auf der Grundlage eines Fachgutachtens mit den Naturschutzbehörden einvernehmlich abgestimmt ist. § 21 bleibt unberührt.
Der im § 2 BNatSchG aufgelistete Katalog der Grundsätze des Naturschutz muss um die Beschreibung der guten fachlichen Praxis einer naturverträglichen Landnutzung erweitert werden.
Die Formulierung muss redaktionell noch an den Wortlaut des § 2 angepasst werden, ggf. muss sogar ein eigener Paragraph mit den Grundsätzen einer naturverträglichen Landnutzung verfasst werden. Die Teilnehmer schlugen dazu folgende Regelung vor:
Die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaftliche Nutzung ist naturverträglich auszuüben unter Einhaltung der in den Fachgesetzen und untergesetzlichen Grundsätzen und Leitlinien verankerten Vorschriften zur guten fachlichen Praxis. Die Landnutzung hat zur Erhaltung und Entwicklung einer vielfältigen Kulturlandschaft mit einer regionaltypischen Vielfalt an Tier- und Pflanzenarten beizutragen.
den Schutz des Bodens durch standortangepasste Nutzungen, Berücksichtigung der Hangneigung zur Verminderung von Bodenabträgen und durch ganzjährige Bodenbedeckung über die gesamte Fruchtfolge gewährleistet;
den Eintrag von Schadstoffen in Gewässer vermeidet;
der landwirtschaftliche Einzelbetrieb über einen regionaltypischen Anteil, mindestens jedoch 5 v.H., an ökologischen Ausgleichsflächen verfügt;
die naturbetonten Strukturelemente der Feldflur, wie Hecken, Feldgehölze, Feldraine und Ackerterrassen als Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen erhält;
auf einen Umbruch von Dauergrünland auf Standorten mit hohem Grundwasserstand, in Überschwemmungsbereichen, an erosionsgefährdeten Hanglagen und in anderen sensiblen Bereichen verzichtet;
große, zusammenhängende Grünlandflächen nur abschnittsweise während eines ausreichend gestreckten Zeitraums mäht;
auf eine ackerbauliche Nutzung von tiefgründigen Moorstandorten verzichtet;
einen Bewirtschaftungs-Mindestabstand von 1 m zu Wegen, Gewässern und anderen nicht genutzten Flächen einhält;
2. Die fischereiwirtschaftliche Nutzung der Gewässer, wenn sie die Gewässergüte nicht beeinträchtigt und die Funktion der Gewässer und ihrer Ufer als Lebensraum für die gewässerabhängigen Tiere und Pflanzen des jeweiligen Naturraumes erhält und fördert;
3. Die forstliche Nutzung des Waldes, wenn sie mit standortgerechten Forstpflanzen naturnahe Bestände aufbaut und diese ohne Kahlschlag nachhaltig bewirtschaftet.
Nationalparkparagraph [nach oben]
Die Regelung des §14 BNatSchG (Nationalpark) verlangt, dass ein Nationalpark schon zum Zeitpunkt seiner Gründung sich „in einem vom Menschen nicht oder nur wenig beeinflussten Zustand" befinden muss. Dieses ungeschickt formulierte Erfordernis erfüllt in Deutschland und Europa so gut wie kein Nationalpark. Das OVG Lüneburg hat daher auf der bestehenden Rechtsgrundlage die Rechtsverordnung des Nationalparks Elbtal-Aue in Niedersachsen für rechtswidrig erklärt. Unbestritten ist seit dem, dass der §14 BNatSchG dahingehend novelliert werden muss, dass Nationalparke großflächige schutzwürdige Flächen sein müssen, die in einen vom Menschen wenig beeinflussten Zustand entwickelt werden können.
Im Vergleich der derzeitigen Regelungen des §14 BNatSchG sowie dem UGB KomE-Entwurf erarbeitete das Seminar folgenden Formulierungsvorschlag:
| BNatSchG | UGB KomE | Seminarvorschlag | |
| §14, Abs. 1 | Nationalparke sind rechtsverbindliche festgesetzte einheitlich zu schützende Gebiete | § 273 Abs 1: Zum Nationalpark kann ein einheitlich zu schützendes Gebiet rechtsverbindlich erklärt werden, dass | Nationalparke sind rechtsverbindliche festgesetzte einheitlich zu schützende Gebiete, die |
| Nr. 1 | Großräumig und von besonderer Eigenart sind | großräumig und von besonderer Eigenart sind | großräumig und von besonderer Eigenart sind |
| Nr. 2 | Im überwiegenden Teil ihres Gebietes die Voraussetzungen eines Naturschutzgebietes erfüllen | im seinem überwiegenden Teil die Voraussetzungen eines Naturschutzgebietes erfüllt | im überwiegenden Teil ihres Gebietes die Voraussetzungen eines Naturschutzgebietes erfüllen |
| Nr. 3 | Sich in einem vom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befinden und | sich in einem vom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befindet oder in einen solchen Zustand versetzt werden kann | sich in einem vom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustand befinden oder in einen solchen Zustand entwickelt werden können |
| Nr. 4 | Vornehmlich der Erhaltung eines möglichst artenreichen, heimischen Tier- und Pflanzenbestandes dienen | vornehmlich der Erhaltung des dort heimischen Tier- und Pflanzenbestandes dient | im überwiegenden Teil ihres Gebietes der möglichst ungestörten Entwicklung der Ökosysteme in ihrer natürlichen Dynamik dienen 1). |
| Nr. 5 | in wesentlichen Teilen einem möglichst ungestörtem Ablauf der Naturvorgänge dient | .. | |
| Abs. 2 | Die Erklärung zum Nationalpark ergeht im Benehmen mit den für den Umweltschutz und die Raumordnung zuständigen Bundesministerien. | Wirtschaftliche Nutzungen und anderweitige Nutzungen, die mit dem Schutzzweck nicht vereinbar sind, sind unzulässig. | |
| Bestehende Nutzungen sind in einem Übergangszeitraum nach Maßgabe eines Nationalparkentwicklungsplanes zu beenden. | |||
| Abs. 2 | Die Länder stellen sicher, dass Nationalparke unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete geschützt werden. | Die Länder stellen sicher, dass Nationalparke unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete geschützt werden. | .. |
| Soweit es der Schutzzweck erlaubt, sollen Nationalparke der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden. | Soweit es der Schutzzweck erlaubt, sollen Nationalparke der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden. | Soweit es der Schutzzweck erlaubt, sollen Nationalparke der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden. | |
| Die Erklärung zum Nationalpark und die Aufstellung des Entwicklungsplanes ergehen im Benehmen mit den für den Umweltschutz und die Raumordnung zuständigen Bundesministerien. | |||
| Die Länder stellen sicher, dass Nationalparke unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete geschützt werden. |
1) In der Begründung zum Gesetzestext sollte festgeschrieben werden, dass das im Bundesnaturschutzgesetz verankerte Nationalparkmodell in wesentlichen Teilen auf eine Erfüllung der Voraussetzungen für die Schutzgebietskategorie II (Nationalpark) der Internationalen Naturschutzunion (IUCN) abzielt.
Die Einführung einer Verbandsklage ist seit vielen Jahren eine der zentralen Hauptforderungen der Natur- und Umweltverbände. Ihre Einführung haben die die Bundesregierung tragenden Parteien vereinbart. Innerhalb der Verbände bestehen aber auch unterschiedliche Standpunkte über die Reichweite - oder anders ausgedrückt: die Radikalität - der genauen Ausgestaltung.
Um einen möglichst breiten Konsens zu erreichen, empfahlen die Seminarteilnehmer den Vorschlag der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim BMU für die Novelle zu verwenden.
Bezüglich der nachfolgende Formulierung mit ihren Querverweisen ist anzumerken, dass sie vor dem Hintergrund des gesamten UGB KomE zu sehen ist. Die Querverweise sind daher nur verständlich, wenn der Text des UGB KomE vorliegt. Da insgesamt noch kein Novellierungstext für das BNatSchG vorliegt, wurde von einer Anpassung Abstand genommen.
(1) Ein anerkannter Verband ist
1. in Verfahren im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und in Verfahren der Aufstellung und wesentlichen Änderungen von Plänen im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4, Umweltgrundlagenplänen nach § 70 Abs. 2, Plänen und Programmen, die nach § 75 einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, sowie von Naturpflegeplänen nach § 253 und forstlichen Rahmenplänen nach § 309,
2. bei der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen sowie Satzungen nach § 4 Abs. 2a und § 7 des Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch, auf Grund derer Eingriffe in Natur und Landschaft, Maßnahmen im Sinne des § 269 Abs. 1 oder schutzgebietsbedeutsame Vorhaben zu erwarten sind,
bei der Vorbereitung von Bodenschutzplänen nach § 346, Luftreinhalteplänen nach § 444, Bewirtschaftungsplänen nach § 359 Abs. 2 sowie der Festsetzung von Wasserschutzgebieten nach § 394 und Erklärungen nach § 271 Abs. 1,
in Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung für Vorhaben im Sinne des § 81 Abs. 2 und 3 und deren wesentliche Änderungen und
5. bei Befreiungen oder Ausnahmen
a) von der Pflicht zur Beachtung von Naturpflegeplänen,
b) von Verbot zum Schutz von Biotopen nach § 269 Abs. 1 sowie
c) von Verboten und Geboten, die zum Schutz von Naturschutzgebieten, Nationalparks und Biosphärenparks erlassen sind,
zu beteiligen, soweit der Verband in seinem in der Anerkennung bezeichneten Aufgabenbereich berührt ist.
(2) Ein anerkannter Verband kann im Falle des § 85 beteiligt werden.
(3) Der Verband ist rechtzeitig und umfassend zu informieren; ihm ist Gelegenheit zur Einsicht in die einschlägigen Unterlagen und zur Äußerung zu gewähren. Weitergehende Vorschriften bleiben unberührt.
§ 45 Verbandsklage [UGB KomE]
(1) Ein nach § 41 anerkannter Verband kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit von behördlichen Maßnahmen oder Unterlassungen oder die Verpflichtung zu einem bestimmten Tun beantragen. Die Klage ist nur zulässig, soweit über die behördliche Maßnahme, Unterlassung oder Verpflichtung in einem Verfahren zu entscheiden ist, an dem der Verband nach § 42 zu beteiligen ist. Mit der Klage kann nur eine Verletzung von Vorschriften geltend gemacht werden, die
1. auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind,
2. bei der Genehmigung nach § 570 zu beachten sind oder
3. dem Schutz der Umwelt dienen und bei einer Vorhabensgenehmigung nach § 81 Abs. 3 oder bei der Aufstellung raumbedeutsamer öffentlicher Pläne zu beachten sind.
(2) Die Klage ist nur zulässig, soweit der Verband
1. in seinem für die Anerkennung maßgebenden satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird und
2. die ihm gesetzlich zustehenden Beteiligungsrechts wahrgenommen hat oder ihm keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Hat der Verband im Verwaltungsverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt, so ist er im Verfahren über den Rechtsbehelf mit allen erstmalig vorgebrachten Einwendungen ausgeschlossen, die er auf Grund der ihm überlassenen oder von ihm eingesehenen Unterlagen zum Gegenstand seiner Stellungnahme hätte machen können.
(3) Die Befugnis eines Verbandes, wegen einer Verletzung seines Beteiligungsrechts zu klagen, bleibt unberührt. Die Verletzung des Beteiligungsrechts führt dann nicht zur Aufhebung der behördlichen Entscheidung, wenn offensichtlich ist, dass sie die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat oder wenn der Fehler durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann.
(4) Der Streitwert bei einer Verbandsklage beträgt höchstens 20 000 Deutsche Mark.
