Die FFH-Richtlinie - Ziele und Stand der Umsetzung

Ergebnisse eines Seminars der NABU-Akademie Gut Sunder vom 13. - 14. November 1997

Die "Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen" (kurz Fauna-Flora-Habitat- oder FFH-Richtlinie) trat nach sechsjährigen zähen Verhandlungen im Juni 1992 in Kraft und hätte ebenfalls innerhalb von zwei Jahren umgesetzt werden müssen. Sie ist das derzeit umfassendste Naturschutzinstrument der Europäischen Union. Ziel der FFH-Richtlinie ist die Entwicklung und der Schutz eines EU-weiten Netzwerkes von Schutzgebieten zur Erhaltung bedrohter Lebensräume sowie besonders gefährdeter Tier- und Pflanzenarten (Netzwerk "Natura 2000"). Hierzu sollen ausdrücklich auch die Schutzgebiete gemäß der EG-Vogelschutzrichtlinie 79/409/EWG (sogenannte Europäische Vogelschutzgebiete, SPAs) und die für Zugvögel wichtigen Schutzgebiete gemäß der Ramsar-Konvention gehören. Die Richtlinie verlangt darüber hinaus den Schutz vor stofflichen Einflüssen, den Umgebungsschutz (Pufferzonen!), den Schutz ökologischer Korridore (Biotopverbund) und eine generell nachhaltige Nutzung der Natur. Sie ist damit ein zentrales Instrument zur Umsetzung der 1992 in Rio verabschiedeten Konvention über biologische Vielfalt, wozu sich sowohl die Europäische Union als auch deren einzelne Mitgliedsstaaten verpflichtet haben.  

Sowohl hinsichtlich der rechtlichen Umsetzung dieser Richtlinie als auch bezogen auf die Einrichtung eines Netzwerkes von Schutzgebieten hinken Bund und Länder hinter anderen EU-Mitgliedsstaaten her. Die rechtliche Umsetzung der FFH-Richtlinie hätte bis zum Juni 1994 erfolgen müssen. Da die Anpassung des Bundesnaturschutz gesetzes (BNatSchG) an die strengeren Schutzmaßstäbe der Richtlinie immer noch nicht erfolgt ist, hat die Europäische Kommission bereits ein Vertragsverletzungs-verfahren gemäß Art. 169 EWG-Vertrag gegen die Bundesrepublik eingeleitet. Im Gegensatz zu Deutschland haben fast zwei Drittel der Mitgliedsstaaten inzwischen ihre nationalen Rechtsinstrumente an die Richtlinie angepaßt, u.a. Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Irland, Luxemburg, die Niederlande und Österreich. Auch bei der Benennung von Schutzgebieten droht Deutschland das Schlußlicht in Europa zu werden: Nach den Bestimmungen der FFH-Richtlinie hätten die Mitgliedsstaaten der EU und damit auch die Bundesländer der EU-Kommission bis zum Juni 1995 eine Liste von Gebieten benennen müssen, die für die Erhaltung der in Anhang I dieser Richtlinie genannten Lebensräume (Biotoptypen) sowie der in Anhang II genannten gefährdeten Tier- und Pflanzenarten erforderlich sind, und die zu einem EU-weiten Schutzgebietsnetz "Natura 2000" entwickelt und vernetzt werden sollen. Im Gegensatz zu fast allen anderen EU-Mitgliedsstaaten wie z.B. Belgien, Dänemark, Griechenland, Großbritannien, Italien, Spanien und selbst den neuen EU-Mitgliedern ist die Bundesrepublik auch dieser Pflicht bislang nicht nachgekommen. Wegen Unstimmigkeiten zwischen Bund und Ländern wurden bisher noch nicht einmal bereits bestehende Schutzgebiete wie Naturschutzgebiete und die Kernzonen von Nationalparks gemeldet. Die Umweltministerkonferenz beschloß im Frühjahr 1995 einvernehmlich, selbst diese ausgewiesenen Schutzgebiete nicht zu melden, solange die rechtliche Umsetzung der Richtlinie im BNatSchG nicht erfolgt sei. Lediglich die Bundesländer Bayern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein hatten bis Sommer 1997 Listen aufgestellt und dem Bund zur Weitermeldung nach Brüssel überreicht. Davon wurden bislang nur die bayerischen Meldungen, 79 Gebiete, sowie 1 Gebiet aus Sachsen-Anhalt, um in den Genuß von Fördergeldern der EU zu kommen, nach Brüssel gemeldet.  

Das Seminar verfolgte daher das Ziel, Inhalte und Ziele der Richtlinie vorzustellen, den aktuellen Sachstand darzustellen und daraus den erforderlichen Handlungsbedarf für Politik, Behörden und Naturschutzverbände abzuleiten. Die wesentlichen Ergebnisse seien nachfolgend in Kürze zusammengefaßt. 

Stand und Umsetzung der FFH-Richtline in Deutschland

Der Vertreter des BMU, Klaus Iven, ging vor allem auf die rechtliche Einbindung der Richtlinie in nationales Recht sowie auf die Frage der Direktwirkung ein. Im Vermittlungsausschuß zwischen Bundestag und Bundesrat wurde zwischenzeitlich beschlossen, nach Scheitern der "großen" BNatSchG-Novelle nun eine kleine Novelle zur Umsetzung der FFH-RL und der neuen EU-Artenschutzverordnung vorzunehmen, die bis Sommer 1998 verabschiedet sein soll. Die Bundesregierung will dieses Verfahren u.a. deshalb forcieren, um drohenden Zwangsgeldern aus den laufenden Vertragsverletzungsverfahren zu entgehen. Der Bund beharrt aber nach wie vor darauf, daß die Länder auch vor Umsetzung in nationales Recht in der Pflicht sind, Schutzgebiete auszuweisen. Iven betonte in diesem Zusammenhang die unmittelbare Rechtswirkung der RL, insbesondere Art. 6, für Vogelschutz-, aber auch potentielle Vogelschutz- und FFH-Gebiete, die sich aus der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH ergebe (Großkrotzenburg, Santona, Lappel-Bank). Hinsichtlich der rechtlichen Umsetzung bestätigte Iven, daß die RL über die Eingriffsregelung nach nationalem Recht hinausgehe und sich darüber hinaus auch auf Pläne beziehe (also auch Linienbestimmungsverfahren, Bauleitpläne etc.); dies sei in der Novelle zu berücksichtigen. Hinsichtlich des Schutzregimes für FFH-Gebiete vertritt das BMU im Gegensatz zur Kommission die Auffassung, daß Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes alleine nicht ausreichen (wg. mangelnder Rechtswirkung gegenüber Dritten), sondern daß FFH-Gebiete zumindest als LSG, Vorkommen prioritärer Arten aber als NSG auszuweisen seien. 

Diese Ausführungen wurden von Dr. Andreas Fisahn vom Verein für Umweltrecht, Bremen, im wesentlichen bestätigt. Fisahn ging v.a. anhand der Hamburger Fälle (Wachtelkönig, Schierlingswasserfenchel) nochmals auf die unmittelbare Wirkung der FFH-Richtlinie ein. Da die Meldungen der Verbände genügend exakt und fachlich richtig seien, unterlägen diese Gebiete zweifelsfrei dem Schutz der Richtlinie. Bei Nichtmeldung durch das Land Hamburg bzw. Beeinträchtigung könne bzw. müsse die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren bzw. ein Konzertierungsverfahren nach Art. 5 durchführen. 

Michael Gerhard vom Landesbüro der Naturschutzverbände NRW (LaBü) stellte Methoden und Ergebnisse der Erarbeitung einer Schattenliste von FFH-Gebieten in Nordrhein-Westfalen vor, wobei u.a. auf das Biotopkataster der LÖBF und Befragungen der Kreis- und Stadtverbände des NABU zurückgegriffen wurde. Das LaBü hat sich hierbei strikt an die in den Anlagen I, II und II der Richtlinie genannten Kriterien sowie des Standard-Datenbogens gehalten. Hierbei wurde die frühere Forderung des NABU bestätigt, daß die willkürliche Grenzziehung der Länder (Meldung von NSG über 75 ha) aus fachlicher Sicht nicht aufrecht erhalten werden kann. Das LaBü kommt nach Auswertung auf ca. 1.100 Flächen in NRW, die 13 bis 16 % der Landesfläche beinhalten. Dabei seien seltene Biotoptypen fast vollständig, häufige (z.B. Luzulo-Fagetum) immer noch sehr unvollständig erfaßt. 

Olaf von Drachenfels stellte die entsprechenden Arbeiten des niedersächsischen Landesamtes für Ökologie vor, das sich seit 1993 sehr intensiv mit der Ausarbeitung einer Schutzgebietsliste befaßt. Im November 1995 wurde eine erste Tran-che von ca. 50 großen Schutzgebieten im Kabinett beschlossen, sowie der Arbeitsauftrag für eine Tranche II abzustimmender Gebiete erteilt. Im Juli 1997 erfolgte dann ein Kabinettsbeschluß über 84 (von ursprünglich 164 fachlich geeigneten !) Gebieten. Über 80 % der gestrichenen Gebiete waren schon als Vorranggebiete im Landesraumordnungsprogramm vorgesehen, und wurden aus rein politischen Gründen blockiert. Abschließend wandte v. Drachenfels sich gegen die sehr detaillierten Berichtspflichten gemäß der FFH-RL (vgl. Natur & Landschaft 11/97), die zu "nicht mehr Naturschutz, sondern zu mehr Bürokratie" führen würden. Andererseits herrschte unter den Diskussionsteilnehmern Konsens, daß Bund und Länder die RL mit verabschiedet hätten und insofern in der Pflicht seien, hierfür die notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen bereit zu stellen. 

Birgit Beckers vom Landesvorstand des NABU NRW referierte die Forderungen der Naturschutzverbände. Diese decken sich mit denen des NABU auf Bundesebene, die Claus Mayr vorstellte. Zentrale Forderungen sind: - Schnelle rechtliche Umsetzung der FFH-Richtlinie. Nachdem die Gesamtnovelle des BNatSchG im Vermittlungsausschuß zwischen Bundestag und Bundesrat im September 1997 endgültig gescheitert ist; sollte hierzu bis zum Sommer 1998 zumindest ein FFH-Umsetzungsgesetz erlassen werden. - Umgehende Meldung aller den Kriterien der Richtlinie entsprechenden Schutzgebiete inklusive der Ramsar- und Vogelschutzgebiete an die Europäische Kommission nach Brüssel. Der NABU hatte hierzu bereits 1996 in Anlehnung an die IBA-Liste potentieller Vogelschutzgebiete gemäß EG-Vogelschutzrichtlinie als Orientierungshilfe für Kommission, Bund und Länder bereits eine "shadow list" der potentiellen Natura 2000-Gebiete erarbeitet. Diese vorläufige Liste enthält 1.017 Gebiete mit insgesamt 32.134 qkm, was etwa 9 % der Landesfläche der Bundesrepublik Deutschland entspricht; sie wurde bzw. wird derzeit für einige Bundesländer wie Hessen und NRW ergänzt (s.o.). - Nachdem die Bundesländer Bayern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein bereits erste Gebietslisten vorgelegt haben, muß die Phalanx der restlichen blockierenden Länder aufgebrochen und das "Schwarze-Peter-Spiel" zwischen Bund und Ländern beendet werden. Hierzu müssen die Länder ihren Boykott-Beschluß von 1995 aufheben, endlich eine öffentliche Diskussion über die vom NABU vorgeschlagenen Schutzgebiete unter Beteiligung der Naturschutzverbände und der betroffenen Nutzergruppen ermöglichen und die Listen in den Länderkabinetten beschließen. Ziel muß ein breiter politischer Konsens über die FFH-Gebiete sein, wie dies auch in anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union der Fall ist. - Da die Listen der FFH-Gebiete schon im Rahmen der Diskussion in den Ländern und im Vorfeld der Kabinettsbeschlüsse "gefiltert" werden, darf der Bund keinen weiteren Einfluß auf diese Listen nehmen, sondern lediglich seine "Briefträger-Funktion" Richtung Brüssel wahrnehmen. Konkurrierende Ansprüche an ein potentielles Schutzgebiet dürfen ausschließlich in dem gemäß FFH-Richtlinie vorgesehenen Konzertierungsverfahren (Art. 5) zwischen der Europäischen Kommission und den Bundesländern geklärt werden. In diesem Zusammenhang wurde allerdings auch klargestellt, daß diese Forderung der "Briefträger-Funktion" sich ausschließlich auf die politische Rolle des Bundes bzw. der Ressorts beziehe. Aus fachlicher Sicht sei dagegen eine Überprüfung der Gebietsmeldungen der Länder durch das Bundesamt für Naturschutz notwendig, um die von der RL geforderte Repräsentanz aller Arten und die "Kohärenz" des Netzwerkes sicherstellen zu können; hierzu sei nur das Bundesamt für Naturschutz in der Lage.  

Dr. Andreas von Lindeiner vom Landesbund für Vogelschutz Bayern (LBV) stellte Methoden und Ergebnisse der bayerischen "shadow list" vor, mit der der LBV bereits im Frühjahr 1995 etwa 200 Gebiete der bayerischen Landesregierung vorgeschlagen hatte. Auch hier wurde ein intensiver Austausch mit den Daten des behördlichen Naturschutzes sichergestellt. Aus der bayerischen Artenkartierung wurden zudem die Verbreitungsangaben der gem. Anhang II relevanten Arten übernommen und entsprechende Schutzgebietsvorschläge erarbeitet. Auch Bayern hat bisher offiziell aber erst 79 Gebiete mit ca. 120.000 ha gemeldet, die aus fachlicher Sicht nicht ausreichen, die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen, so daß auch der LBV zur Zeit v.a. die politische Lobbyarbeit forciert. Als wirksames Argument erwies sich dabei die Ver-knüpfung der LIFE-Förderung mit der Meldung von Schutzgebieten. V. Lindeiner stellte allerdings auch klar, daß LIFE-Anträge einen hohen Arbeitsaufwand bedeuten; er bezifferte der Aufwand zur entscheidungsreifen Ausarbeitung eines LIFE-Antrages mit ca. 3 Monaten. 

Abschließend stellte Oliver Schall von der Europäischen Kommission, DG XI, die Entwicklung, Ziele und Inhalte der Richtlinie sowie den aktuellen Sachstand aus Sicht der Kommission dar. Auch er betonte, daß aufgrund der hinreichenden Bestimmtheit der RL und ihrer Anhänge sowie der ständigen Rechtsprechung des EuGH für die Mitgliedsstaaten kein großer Ermessensspielraum hinsichtlich der Gebietsmeldungen bleibe. Bedauerlich sei vor allem, daß Deutschland, nachdem bis auf Frankreich alle anderen Mitgliedsstaaten zumindest erste Tranchen gemeldet hätten, zum europäischen Schlußlicht werde. Er betonte, daß die Kommission anstrebe, in den Treffen der biogeographischen Regionen bis Mitte 1998 - und somit fristgerecht entsprechend der Richtlinie - die Gebietslisten zusammenzustellen, um sie dann vom "European Topic Center for Nature Conservation" (ETC/NC) in Paris auf Plausibilität und Vollständigkeit prüfen zu lassen. 

Quintessenz

Die Vorträge und Diskussionen machten deutlich, daß sich die NABU-Landesverbände im derzeitigen Stadium v.a. der politischen Lobbyarbeit widmen sollten, um die fachlich erarbeiteten Listen der Landesanstalten möglichst ohne Streichungen über die Hürden der öffentlichen Beteiligung (v.a. Landwirtschaft, Kommunen) und der Kabinettsabstimmungen zu "retten". Da die Erarbeitung von "shadow lists" sehr aufwendig ist (vgl. NRW, HE und BY), sollte sich diese evtl. auf Konfliktgebiete beschränken, um hier gute fachliche Argumente für evtl. Konzertierungsverfahren zu haben. 

Dies gilt auch für Hamburg, Baden-Württemberg, Thüringen und Berlin, deren erste Listen derzeit bereits beim Bundesumweltministerium bzw. Bundesamt für Naturschutz zur Prüfung liegen. Sollten bei diesen Gebietslisten massive Lücken bestehen, sollte dies deutlich gemacht und auf Nachbesserung gedrungen werden.  

Für die öffentliche Diskussion ist vor allem wichtig, das Thema FFH-Richtlinie "positiv" zu besetzen. Zudem fühlen sich viele NABU-Gruppen noch unzureichend informiert. Leider hatte das BMU einen entsprechenden Antrag des NABU 1994 abgelehnt; allerdings existieren seitens der EU-Kommission inzwischen einige gute Info-Materialien. Auf dem Seminar wurde zusätzlich vereinbart, seitens mehrerer Verbände nochmals einen LIFE-Antrag für eine Öffentlichkeitskampagne (Broschüre, Vortragsveranstaltungen, Mediationsverfahren) zu stellen. 

Insbesondere Behördenvertreter appellierten zudem an die Naturschutzverbände, den mittlerweile von den Politikern überall geforderten "regionalen Konsens" (s.a. Nationalpark-Diskussion) zu hinterfragen, wenn es um das europäische Naturerbe gehe. Schließlich werde bei zum Beispiel bei Autobahnbauten auch nur nach übergeordneten Gründen, aber nicht nach lokalem Rückhalt für die Projekte gefragt! Bezeichnet für die derzeitig von einseitiger Polemik und Blockade geprägte Auseinandersetzung ist die Tatsache, daß sowohl die eingeladenen Referenten des Deutschen Bauernverbandes (DBV) sowie des Städte- und Gemeindebundes ohne Angabe von Gründen ferngeblieben.  

Claus Mayr, NABU Bundesgeschäftsstelle, Bonn 

Interessante Links zum Thema

Die Tagungsveranstaltung wurde vom Bundesamt für Naturschutz aus Mitteln des Bundesumweltministeriums gefördert. Die Veranstaltungsinhalte und -ergebnisse geben nicht unbedingt die Meinung des Bundesumweltministeriums, des Bundesamt für Naturschutz oder des Naturschutzbund Deutschland (NABU) wieder.